Beschluss vom 8. Juni 2010
1 BvR 2011/07
1 BvR 2959/07

Verfassungsbeschwerden gegen die Eingliederung privater Unternehmen in den öffentlichen Rettungsdienst erfolglos

In allen Bundesl‰ndern besteht derzeit ein bodengebundener Rettungsdienst, der Krankentransport und Notfallrettung umfasst, in ˆffentlicher Tr‰gerschaft (ˆffentlicher Rettungsdienst). Die Durchf¸hrung des ˆffentlichen Rettungsdienstes obliegt vereinzelt der Feuerwehr, ist aber in den meisten L‰ndern auf private Hilfsorganisationen, wie u. a. das Deutsche Rote Kreuz, und auf private Unternehmen ¸bertragen. Die rechtliche Gestaltung der ‹bertragung unterscheidet sich stark. W‰hrend teilweise nur ein ˆffentlicher Rettungsdienst vorgesehen ist, innerhalb dessen private Leistungserbringer mitwirken kˆnnen (Einheits- oder Eingliederungsmodell), ist in anderen L‰ndern neben dem ˆffentlichen auch ein privater Rettungsdienst zul‰ssig (duales System oder Trennungsmodell).
Im Freistaat Sachsen bestand urspr¸nglich neben dem ˆffentlichen auch ein privater Rettungsdienst. Der ˆffentliche Tr‰ger des Rettungsdienstes ¸bertrug durch ˆffentlichrechtlichen Vertrag die Durchf¸hrung von Notfallrettung und Krankentransport auf private Hilfsorganisationen oder auf andere Unternehmer. Daneben konnten Unternehmer mit entsprechender Genehmigung zur Notfallrettung oder zum Krankentransport auch einen privaten Rettungsdienst im eigenen Namen, auf eigene Verantwortung und auf eigene Rechnung betreiben. Die Genehmigung war zu versagen, wenn zu erwarten war, dass durch ihren Gebrauch das ˆffentliche Interesse an einem funktionsf‰higen Rettungsdienst beeintr‰chtigt wird (Funktionsschutzklausel).
Durch das S‰chsische Gesetz ¸ber den Brandschutz, Rettungsdienst und Katastrophenschutz (S‰chsBRKG), insbesondere durch den am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen ß 31 S‰chsBRKG, wurde f¸r den Rettungsdienst der Wechsel vom dualen System zum Eingliederungsmodell vollzogen. Danach ist die Mitwirkung privater Rettungsunternehmen nur noch im Rahmen des ˆffentlichen Rettungsdienstes mˆglich. Der ˆffentliche Tr‰ger des Rettungsdienstes ¸bertr‰gt ihnen nach Durchf¸hrung eines Auswahlverfahrens durch ˆffentlichrechtlichen Vertrag die Durchf¸hrung der Notfallrettung und des Krankentransports. Er vereinbart mit den Kostentr‰gern einheitliche Entgelte f¸r den Rettungsdienst bzw. legt die Geb¸hren durch Satzung fest. Dem ˆffentlichen Tr‰ger des Rettungsdienstes obliegt ferner die Errichtung der Leitstellen, wobei es sich in der Regel um bereichs¸bergreifende Einrichtungen handelt, die Eins‰tze des Rettungsdienstes veranlasst und lenkt, die Feuerwehren alarmiert, deren Eins‰tze unterst¸tzt und die Katastrophenschutzeinheiten alarmiert.
Vordringliches Ziel des neuen Gesetzes, das auch das bisherige Gesetz ¸ber den Brandschutz und die Hilfeleistung der Feuerwehren bei Ungl¸cksf‰llen sowie das Gesetz ¸ber den Katastrophenschutz im Freistaat Sachsen ablˆste, ist es, durch eine Einheitlichkeit in Organisation und Durchf¸hrung in allen Bereichen einen effizienten Schutz der Bevˆlkerung vor Br‰nden, Ungl¸cksf‰llen, ˆffentlichen Notst‰nden und Katastrophen zu gew‰hrleisten.
Die hiergegen erhobenen Verfassungsbeschwerden der beiden Beschwerdef¸hrer, die in Sachsen private Rettungsdienstunternehmen betreiben, hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts teilweise als unzul‰ssig verworfen und im ‹brigen zur¸ckgewiesen. Die angegriffene Vorschrift verletzt die Beschwerdef¸hrer nicht in ihren Grundrechten, insbesondere nicht in ihrer Berufsfreiheit. Die Neuordnung des Rettungsdienstes rechtfertigt sich aus der Verfolgung ¸berragend wichtiger Gemeinwohlziele.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erw‰gungen zugrunde:

Unzul‰ssig ist eine der Verfassungsbeschwerden insoweit, als sie sich auch gegen die Gestaltung des nach der neuen Regelung vorgesehenen Auswahlverfahrens wendet, weil es der betreffenden Beschwerdef¸hrerin zumutbar ist, den Vergaberechtsweg vor den Fachgerichten zu beschreiten, wenn eine f¸r sie nachteilige Entscheidung im Auswahlverfahren ergehen sollte.
Im ‹brigen sind beide Verfassungsbeschwerden unbegr¸ndet. Der Systemwechsel zu einem ausschliefllich ˆffentlichen Rettungsdienst greift zwar in die Berufsfreiheit der Beschwerdef¸hrer ein. Denn f¸r die Mitwirkung im ˆffentlichen Rettungsdienst ist nicht nur der Abschluss eines ˆffentlichrechtlichen Vertrags mit dem Tr‰ger des Rettungsdienstes erforderlich; ein Interessent muss sich vielmehr zuvor in einem Auswahlverfahren gegen seine Mitbewerber durchgesetzt haben. Ein solches Auswahlverfahren findet aber nur statt, wenn und soweit ein Bedarf namentlich an Krankenkraftwagen und Notarzt-Einsatzfahrzeugen besteht. Zudem kˆnnen die privaten Unternehmer ihre Rettungsdienste nicht mehr auf der Grundlage eigener vertraglicher Vereinbarungen mit den Kostentr‰gern des Rettungsdienstes und den Krankenkassen erbringen.
Diese Eingriffe in die Berufsfreiheit der Beschwerdef¸hrer sind jedoch gerechtfertigt. Der Gesetzgeber verfolgt mit der Neuordnung des Rettungsdienstes legitime Gemeinwohlziele und durfte im Rahmen des ihm zustehenden Einsch‰tzungs- und Prognosespielraums auch davon ausgehen, dass die angegriffene Regelung zur Erreichung dieser Ziele geeignet und erforderlich ist.
Die mit der Neuregelung erstrebte Verbesserung des Schutzes von Leben und Gesundheit der Bevˆlkerung betrifft ¸berragend wichtige Gemeinwohlbelange, die ohne den Eingriff in die Berufsfreiheit einer ernsthaften Gef‰hrdung ausgesetzt w‰ren. Durch die Eingliederung privater Unternehmen in den ˆffentlichen Rettungsdienst ist deren Zulassung nun vom Bedarf an Krankenkraftwagen und Notarzt-Einsatzfahrzeugen abh‰ngig. Sie vermeidet daher das Entstehen von ‹berkapazit‰ten, die angesichts der hohen Investitions- und Vorhaltekosten einen Konkurrenzkampf unter den privaten Rettungsunternehmern bef¸rchten lassen, der die Funktionsf‰higkeit des Rettungsdienstes in empfindlicher Weise stˆren w¸rde.
Auflerdem durfte der Gesetzgeber annehmen, dass die vollst‰ndige ‹berf¸hrung des Rettungsdienstes in ˆffentliche Tr‰gerschaft zu einer generellen Vereinheitlichung des Schutzkonzepts aus Feuerwehr, Rettungsdienst und Katastrophenschutz beitr‰gt und geeignet sowie erforderlich ist, zu einer effizienteren Durchf¸hrung von Notfallrettung und Krankentransport beizutragen. Die Eingliederung erlaubt die Zusammenfassung behˆrdlicher Zust‰ndigkeiten und Befugnisse und gew‰hrleistet so eine bessere Koordination der Eins‰tze von Feuerwehr, Rettungsdienst und Katastrophenschutz sowie den Zugriff auf s‰mtliche im Einzelfall benˆtigte Ressourcen sowohl bei Alltagseins‰tzen als gerade auch bei komplexen Ungl¸cksf‰llen, in Groflschadenslagen oder im Katastrophenfall. Im Rahmen eines ausschliefllich staatlich organisierten Rettungsdienstes ist ferner eine flexible und einheitliche Planung der Leitstellen und Rettungswachen mˆglich, die auf bestehende Genehmigungen f¸r private Unternehmer keine R¸cksicht nehmen muss. So kann eine fl‰chendeckende und fachgerechte Versorgung der Bevˆlkerung mit Rettungsdienstleistungen unter Vermeidung unnˆtiger Doppelvorhaltungen leichter sichergestellt werden. Gerade bei grˆfleren bereichs¸bergreifenden Eins‰tzen oder in Groflschadenslagen ist eine schnellstmˆgliche und umfassende zentrale Koordinierung s‰mtlicher verf¸gbarer Rettungsmittel und Rettungskr‰fte offenkundig vorteilhaft. Die zuvor im dualen System geregelte Funktionsschutzklausel, wonach die Zulassung privater Unternehmen nur f¸r den Fall erlaubt war, dass hierdurch die Funktionsf‰higkeit des ˆffentlichen Rettungsdienstes nicht beeintr‰chtigt oder gef‰hrdet wird, ist zur Verbesserung der Funktionsf‰higkeit des ˆffentlichen Rettungsdienstes nicht in gleich effizienter Weise geeignet. Denn sie vermag nicht zu einer Vereinheitlichung der Strukturen und Abl‰ufe von Feuerwehr, Rettungsdienst und Katastrophenschutz sowie zu einer effizienteren Koordinierung der Rettungsdiensteins‰tze beizutragen.
Die Eingriffe in die Berufsfreiheit der Beschwerdef¸hrer sind auch unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit gerechtfertigt. Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass die vollst‰ndige Eingliederung privater Anbieter in den ˆffentlichen Rettungsdienst durch die verbesserte Planbarkeit und die effizientere Koordinierung der Eins‰tze kostenaufw‰ndige Doppelvorhaltungen personeller und s‰chlicher Rettungsmittel auszuschlieflen, zumindest aber zu reduzieren vermag. So vermindert sich die Zahl der Leitstellen, die auflerdem noch kosteng¸nstiger arbeiten kˆnnen. Einsparpotentiale ergeben sich ferner durch die bessere Vernetzung des Rettungsdienstes mit Feuerwehr und Katastrophenschutz. Die organisatorische Zusammenfassung von Notfallrettung und Krankentransport im ˆffentlichen Rettungsdienst tr‰gt ebenfalls zur Wirtschaftlichkeit des Gesamtsystems bei. Private Unternehmer sind im Unterschied zu ˆffentlichen Tr‰gern nicht gezwungen, ihre Leistungen auch in wirtschaftlich unrentablen Gegenden anzubieten. Der ˆffentliche Rettungsdienst ist zur Geringhaltung der Kosten deshalb darauf angewiesen, dass Einnahmen aus tendenziell eher eintr‰glichen Krankentransporten zum Ausgleich der Aufwendungen f¸r die Bereitstellung eines umfassenden Rettungsdienstes und hier insbesondere zu den Aufwendungen f¸r die Notfallrettung beitragen.
Schliefllich ist der nunmehr geregelte Systemwechsel geeignet und erforderlich, das ebenfalls angestrebte Ziel eines transparenten und chancengleichen Zulassungsverfahrens zu erreichen. Nach der fr¸heren Rechtslage bestand faktisch ein abgeschlossenes System der etablierten Anbieter; im ˆffentlichen Rettungsdienst waren die Vertr‰ge mit den Hilfsorganisationen, im privaten Rettungsdienst die Genehmigungen der Unternehmer regelm‰flig verl‰ngert worden. Demgegen¸ber ist nunmehr durch die Aufgabe der Trennung zwischen ˆffentlichem und privatem Rettungsdienst erstmals ein Wettbewerb zwischen Hilfsorganisationen und privaten Unternehmern um alle benˆtigten Kapazit‰ten zu gleichen Konditionen erˆffnet worden; alle, insbesondere auch neue Bewerber, haben grunds‰tzlich die gleiche Chance, als Leistungserbringer ausgew‰hlt zu werden.
Im Rahmen der Gesamtabw‰gung ist zu beachten, dass durch die Neuregelung den privaten Unternehmern der Zugang zur T‰tigkeit im Rettungsdienst in Sachsen nicht schlechthin verwehrt ist; sie haben nach wie vor die Mˆglichkeit, sich in der Notfallrettung und im Krankentransport als Anbieter beruflich zu bet‰tigen. Die dennoch verbleibenden Beeintr‰chtigungen der Berufsfreiheit erscheinen angesichts des ihnen gegen¸ber stehenden ¸berragend wichtigen Gemeinwohlziels eines effizienten Schutzes von Leben und Gesundheit der Bevˆlkerung nicht unangemessen.
Die Neuregelung des Rettungsdienstes ist schliefllich auch nicht aus Gr¸nden des Vertrauensschutzes verfassungsrechtlich zu beanstanden. Durch das angegriffene Gesetz ist den Inhabern von Genehmigungen zur Durchf¸hrung von Notfallrettung und Krankentransport eine vierj‰hrige ‹bergangszeit einger‰umt worden, w‰hrend der sie ihre Unternehmen nach der alten Rechtslage fortf¸hren konnten. Nach Ablauf der vierj‰hrigen ‹bergangsfrist ist es den Beschwerdef¸hrern zumutbar, sich wie alle anderen Interessenten um den Abschluss eines solchen Vertrags in einem transparenten und chancengleichen Auswahlverfahren zu bewerben. Einen dauerhaften Bestandsschutz f¸r ihre unternehmerische T‰tigkeit im Rettungsdienst kˆnnen sie nicht beanspruchen. Steht wie hier die Gesetzesintention einer unver‰nderten beruflichen Bet‰tigung entgegen, so gebietet es der Vertrauensschutz nicht, den Betroffenen die Mˆglichkeit hierzu im bisherigen Umfang zu erhalten.